Rio Grande do Sul – Proces participativního rozpočtu na státní úrovni

Proces participativního rozpočtu (PR) na státní úrovni: Zkušenosti ze spolkového státu Rio Grande do Sul

Přeložila Maria Fareh z http://siteresources.worldbank.org/EXTECAREGTOPSOCDEV/Resources/Assessment_of_Participatory_Budget_in_Brazil.doc

Stát Rio Grande do Sul je jediný stát v Brazílii, který úspěšně realizuje participativní rozpočet. Na státní úrovni jde o náročný úkol. Stát má 10 milionů obyvatel a 497 obcí, z nichž většina, mimo metropolitní oblast Porto Alegre, je finančně slabá. Státní úřad pro komunitní vztahy řídí tuto klíčovou úlohu pod vedením guvernéra a přímo odpovídá za dosah, informace a mobilizaci i koordinaci s ostatními odděleními, především s rozpočtovým a plánovacím.

Tento proces by měl zahrnovat etnicky různorodé obyvatelstvo a integrovat velmi odlišné zájmy a cíle. Má stejně vyhovovat potřebám venkovských oblastí, zejména chudších severních a západních regionů, jako bohaté vysoce urbanizované východní oblasti s intenzivním zemědělstvím a průmyslem.

Proces PR je podobný strukturou systému v Porto Alegre, ale velmi se liší v měřítku. Stát je rozdělen do 22 oblastí , které odpovídají plánovacím regionům, tzv. “corredes”. 23. oblast byla přidána v roce 2001. Po orientačních plenárních zasedáních v březnu přezkoumalo regionální tematické shromáždění zapojení do PR z předchozího roku a odhlasovalo tematické a programové priority. Veřejná shromáždění se konají v každé z 497 obcí a volí se na nich témata a pracovní a servisní priority. V každém kraji se volí fórum zástupců. Každá obec v regionu je zastoupena na regionálním fóru, přičemž připadá jeden delegát na 20 účastníků, s nejméně jedním zástupcem na obec. Ve druhém kole fóra jsou zvoleni regionální komisaři, kteří pracují se státní správou na harmonizaci požadavků této oblasti, a regionální zástupci do státní rady PR. Každá obec má nejméně jednoho člena v komisích, kdy počet členů rady na region je dán vzorcem založeném na velikosti populace, míře účasti a geografickém a tematickém zastoupení.

Toto gigantické úsilí musí být dokončeno během pravidelného rozpočtového cyklu od března do září. Úřad pro komunitní vztahy a jeho regionální koordinátoři musí během přípravných schůzí navštívit každou obec a účastnit se zasedání regionálních a obecních zastupitelstev, mít prezentace na zasedáních fór, pracovat s komisemi a státní radou pro PR a komunikovat s komunitami, občanskými sdruženími, zástupci PR a městskými radními. V roce 2002 se uskutečnilo 755 shromáždění a do fór, komisí a rad PR bylo zapojeno přes 16.000 zástupců.

Úřad pro komunitní vztahy odhaduje, že během let 1999-2002 se do procesu PR zapojilo přes 1,2 milionů osob. To představuje 16 % voličů, a co je důležitější, zahrnuje 12 % komunity gaúcha žijící převážně ve venkovských oblastech a malých městech. Tyto údaje nejsou úplně přesné, protože celkový výsledek je kumulativní počet za celé čtyři roky, a proto zahrnuje lidi, kteří se zúčastnili v po sobě jdoucích letech. Přestože tato čísla jasně zveličují míru účasti, mají tendenci podceňovat dosah na obyvatele. Státní zaměstnanci podílející se na PR, zástupci na regionálních fórech, zástupci občanských sdružení a komunit se všichni shodují v odhadu, že racio účasti je mezi pěti a šesti, tedy přibližně 30 % účastníků se zúčastnilo i v následujících letech.

PR pokrývá všechny kapitálové investice představující 11,28 % státního rozpočtu z roku 2002. Servisní programy představují 14,06 % a jsou v PR zahrnuty jen částečně. Při revizi rozpočtu jsou diskutovány některé položky v provozních výdajích, a to především výdaje na personální a servisní programy. Ostatní fixní náklady a opakující se výdaje nejsou diskutovány.

S výjimkou dláždění, pro kterém je obrovská poptávka, jsou veliké rozdíly v prioritách vybraných na jednotlivých regionálních plenárních zasedáních a obecních lidových schůzích.

Rio Grande do Sul – veřejné práce a služby Odhlasované městskými hromadnými shromážděními
FY	1. Priorita	2. Priorita	3. Priorita
2000	Zemědělství	Vzdělání	Zdravotnictví
2001	Vzdělání	Zemědělství	Doprava
2002	Vzdělání	Zemědělství	Doprava
2003	Vzdělání	Zdravotnictví	Doprava
Zdroj: Stát Rio do Sul

 

Rio Grande do Sul – Rozvoj Odhlasovaný regionálními shromážděními
FY	1. Priorita	2. Priorita	3. Priorita
2000	Zemědělství	Práce a mzdy	Doprava
2001	Zemědělství	Vzdělání	Doprava
2002	Vzdělání	Zemědělství	Práce a mzdy
2003	Zemědělství	Práce a mzdy	Vzdělání
Zdroj: Stát Rio do Sul

Zatímco se dá předpokládat důležitost zemědělství ve venkovských částech státu, nestanovují regiony jako důležitou prioritu environmentální management a kanalizaci, jako prvořadé neodhlasovaly ani bydlení. Naopak obce důsledně řadí bydlení a kanalizaci mezi své top 3 priority. Státní sekretariát bydlení poskytuje odpovídající finanční prostředky pro projekty bydlení v obcích v poměru 1:1. Zajímavé je, že zatímco bezpečnost je vždy vyhodnocena jako vysoká priorita, účastníci PR nevolí výstavbu věznic. To je bod, který musí být přidán jako institucionální požadavek v druhém kole.

Plánovací a rozpočtové aktivity jsou v samostatných odděleních, i když spadají pod stejný státní sekretariát a tyto dvě funkce nejsou dobře integrované. Vláda představuje klíčové projekty a různé jiné žádosti jako institucionální požadavky. Většina z těchto požadavků je odhlasovaná spolu s dopravními projekty předloženými METROPLANem, plánovací agenturou pro metropolitní oblasti Porto Alegre. Tento záznam je přímým důsledkem trvalého informačního úsilí, spolu s vedoucí úlohou vysokých úředníků na zasedáních PR a jejich ochotou diskutovat o problémech a reagovat na dotazy a otázky v průběhu celého procesu PR.

Posunutí státních PR na úroveň „zdola” umožnilo skupinám obyvatel, které dříve neměly možnost se zapojit do místní správy, být součástí rozhodovacího procesu. Do očí bijící je fakt, že v 497 obcích, bez ohledu na to, zda přijaly PR nebo ne, je účast žen, která rapidně klesá s rostoucí vzdáleností veřejných schůzí od obce.

Vzhledem k širokému záběru a krátkému časovému úseku sedm měsíců na dokončení celého cyklu, je pro proces naprosto zásadní závazek o poskytnutí zdrojů ze strany vlády. Zaměstnanci PR v úřadu pro komunitní vztahy a rozpočtového a plánovacího sekretariát začali s organizací veřejných shromáždění a přípravou dokumentů a prezentačních materiálů v lednu. Navazující aktivity byly dokončeny až v prosinci, takže práce na PR zabrala základnímu týmu celý rok.

V prvních dvou letech ze čtyřleté zkušenosti s PR v Rio Grande do Sul (1999-2002) byl legislativní proces povolující PR zdržen v soudním řízení a pro osoby do něj zapojené tak chyběly peníze. Práci muselo pokrýt 36 zaměstnanců Úřadu pro komunitní vztahy. Nedostatek personálu ovlivnil rozsah činnosti a počet materiálů připravených pro účastníky.

V roce 2001 a 2002 už fungoval kompletní tým 75 pracovníků, včetně 15 techniků a 25 studentů, kteří dostávali státní stipendia. Na projektu se dále podílelo dalších 20 osob z jiných sekretariátů. V každém regionu byla založena kancelář PR s jedním koordinátorem a dvěma zaměstnanci. Počet účastníků se značně zvyšoval, vyjma poklesu v roce 2002, ve kterém proběhly volby.

Asi 30 osob z různých sekretariátů z rozpočtového a plánovacího oddělení pracovalo na aktivitách PA a účastnilo se zasedání. Vzhledem k tomu, že platy celého týmu jsou vyčleněny z jejich vlastních oddělení a že osoby podílející se na PR na něm nepracovaly na plný úvazek, je obtížné odhadnout platový rozdíl vyplývající z přijetí PR.

Není pochyb o tom, že na státní úrovni vyžaduje projekt významné, ale zvládnutelné náklady. Posouzení proveditelnosti PR závisí na ocenění výhod, především posílení místní participativní správy a na nákladech alternativních metod sociálního začleňování. Jedná se především o politické rozhodnutí, protože vliv na úspěšnou realizaci PR má spíše kapacita institucí než náklady samy o sobě. Pro organizaci a řízení procesu je potřeba odhodlané a efektivní vedení úřadu pro komunitní vztahy a rozpočtového a plánovacího sekretariátu. Dále musí být zapojený personál přesvědčen o významu svého úkolu a brát přímé propojení s lidmi na stovkách schůzí, které navštěvují, jako obohacující zážitek. Nedostatečná kapacita pro strukturu a řízení masivního celostátního podniku a implementování odhlasovaných priorit podkopávají snahu zahájit PR či schopnost jej realizovat. Právě z těchto důvodů v Mato Grosso do Sul guvernér PT (“Strana práce”), který nastoupil do úřadu v roce 1999, opustil PR v listopadu 2001, a to navzdory skutečnosti, že stát spravuje pouze 77 obcí a že v menších obcích se zapojila téměř polovina voličů.