Participativní rozpočet v Porto Alegre

Porto Alegre

V brazilském městě Porto Alegre (dále PA) vznikl participativní rozpočet (dále PR) na přelomu 80. a 90. let. Na začátku 21. století se prostřednictvím PR rozhodovalo již o zhruba 160 mil. USD a účastnilo se jej zhruba dvacet tisíc obyvatel. Úspěch procesu v zapojení veřejnosti a přesměrování finančních zdrojů do méně rozvinutých oblastí města vedlo k celosvětovému rozšíření PR, které bylo v roce 1996 oceněno na konferenci OSN Habitat jako dobrá praxe v oblasti městského správy.

Kontext

Na konci 80. let se město nacházelo, ač s relativně vyšší životní úrovní ve srovnání s řadou jiných měst Brazílie, v komplikované ekonomické situaci. Městskému rozpočtu hrozil bankrot. Státní měna trpěla vysokou mírou inflace. Společnost omezovaly rozvinuté klientelistické vazby a korupce. V důsledku neutěšené situace se k moci dostala strana Partido dos Trabalhadores (dále PT), mezi jejíž hlavní programové cíle patřila tzv. inverze priorit a účast obyvatel na rozhodování. Brazilský systém zastupitelské demokracie se přitom na úrovni obcí a měst vyznačoval, a stále vyznačuje, silnou pozicí exekutivy v čele se starostou. PT získala v roce 1989 právě klíčový post starosty. Její snahy zavést PR byly podpořeny také některými představiteli podnikatelské obce. Pro ně, po zhruba roční finanční konsolidaci městského rozpočtu v důsledku státní rozpočtové reformy vedoucí k decentralizaci určení výše některých daní na úrovni měst a obcí, představovala vláda nový potenciální zdroj příjmů. PA charakterizovala také organizovaná občanská společnost (sousedské organizace), a to především v oblastech s nedostatečně rozvinutou základní infrastrukturou, které byly politickými elitami dlohodobě přehlíženy. PR v PA tak nebyl jen důsledkem výměny politické reprezentace, ale do značné míry také důsledkem aktivity místní občanské společnosti. Dalšími pozitivními faktory, které přispěly k úspěšnému rozvinutí PR, byla loajalita úředníků, kteří se hned zpočátku nemalou měrou podíleli na organizaci setkání v místních komunitách (více Abers, R., N. 2000).

Administrativní reformy

Úspěchy se zaváděním PR byly doprovázeny, mimo jiné, také administrativní reformou. PT přistoupila k organizační reformě místní správy. Vzniklo plánovací oddělení GAPLAN (Gabinete de Planejamento), přímo podléhající starostovi, které se stalo řídícím a koordinačním orgánem celého procesu. Město také zavedlo projektový systém managementu, který zajistil přehledné informace o zacházení s rozpočtovými zdroji města a o dílčích projektech. V neposlední řadě bylo založeno oddělení komunitních vztahů (CRC, Coordinação de Relações com a Communidade), jehož pracovníci vyčlenění pro jednotlivé regiony, měli za úkol mobilizaci místních obyvatel a sdružení.

Struktura procesu

Struktura procesu v PA je komplexní a založena na zásadě zapojení občanů do procesu formulování rozpočtových priorit s přímou rozhodovací pravomocí a nástroji pro následnou kontrolu. Jádro tvoří tzv. participační pyramida skládající se ze čtyř základních úrovní: 1. shromáždění na úrovni sousedství, která jsou otevřena všem obyvatelům se zájmem o účast, 2. regionální a tematická shromáždění, 3. regionální a tematická fóra delegátů a 4. městská rozpočtová rada.

1. Sousedská shromáždění slouží jako nejnižší úroveň a místo setkání účastníků. Jsou na nich formulovány základní požadavky daných lokalit a sousedství, které jsou pak prezentovány na vyšší úrovni. Účast není omezena, je otevřena všem zájemcům. Místní organizace a občanská sdružení nemají žádné výhody, vyjma možnosti mobilizace svých členů a sympatizantů a odpovědnosti za organizaci jednotlivých setkání.
2. Regionální shromáždění, kterých je celkem 16 (dle regionů, které ovšem přesně neodpovídají jejich administrativním hranicím), mají několik hlavních funkcí: hlídají jednání administrativy, stanoví pořadí priorit sousedství a regionů, volí zástupce do 16 regionálních rozpočtových fór a volí dva radní do městské rozpočtové rady. Počet zástupců v regionálních fórech zástupců se určuje na základě počtu účastníků sousedských setkáních, čímž je zajištěno maximální zapojení obyvatel. Naopak na úrovni města jsou všechny regiony, bez ohledu na svou populační, územní velikost nebo stupeň zapojení veřejnosti, reprezentovány shodně.
3. Regionální fóra zástupců slouží k formulaci seznamu upřednostňovaných projektů, které jsou definovány na sousedských shromážděních. Dále jsou zodpovědná za vyjednávání a monitoring implementace projektů administrativou města. Všechna setkání jsou otevřená občanům, ale hlasovat mohou pouze vybraní zástupci, jejichž mandát je jednoroční a jejichž aktivity jsou hlídány ostatními občany. Tímto prvkem se systém PR odlišuje od tradičního brazilského zastupitelského systému demokracie.
4. Městská rozpočtová rada je orgánem, který formuluje hlavní pravidla procesu. Používá sadu pravidel rozdělení zdrojů na jednotlivé projekty předložené regionálními a tematickými rozpočtovými fóry. Zdroje městského rozpočtu dostupné pro jednotlivé oblasti priorit jsou rozděleny mezi regiony podle následujících kritérií: 1. seznam priorit jednotlivých regionů a tematických okruhů, 2. populační velikost, 3. kvalita infrastruktury a služeb v daném místě (viz např. Baiocchi, 2003, s. 47). Rada váhy jednotlivých kritérií stanoví také pro následující rok. Tyto kompetence vykonává ve spolupráci s administrativou města. Jako pojistka proti zneužití pravomocí slouží zásada, že radní mohou být zvoleni do funkce vždy jen ve dvou po sobě následujících obdobích a jsou odvolatelní. Zasedání jsou otevřená veřejnosti, která má pouze možnost pasivní účasti. Rada prezentuje konečný návrh rozpočtu PR starostovi, který zajišťuje jeho schválení legislativou města.

Tematický proces se skládá z tematických shromáždění a tematických fór zástupců. Tato část procesu přitahuje méně pozornosti veřejnosti, pravidelně se jí účastní méně obyvatel. Na shromážděních a fórech jsou formulovány dlouhodobější projekty a priority politik týkající se obvykle celého území města. Hlavními oblastmi jsou: doprava, územní plánování, zdravotnictví, sociální služby, školství. Na každém tematickém shromáždění jsou voleni dva zástupci do Městské rozpočtové rady. Účastníci komunikují intenzivněji s administrativou města, než je tomu v případě účastníků sousedských a regionálních shromáždění a fór.

Složení účastníků

Předpokladem některých teorií účasti veřejnosti na rozhodování je, že pokud se naskytne možnost podílet se na veřejném dění, jsou to obvykle muži s lepším socioekonomickým postavením (dle příjmu a vzdělání), kteří této příležitosti využívají více než jiné skupiny (ženy, lidé s horším vzděláním a nižším příjmem). PR v PA je příkladem, v jehož rámci se tyto předpoklady nenaplnily zcela dle očekávání. Regiony s obyvatelstvem s nejnižšími příjmy představovaly 12 % celkové populace PA, tvořily však 33 % všech účastníků regionálních shromážděních. Naopak účastníci z regionů převážně střední třídy s celkovou populací zhruba 37 % města, tvořily “jen” 19 % celkového počtu účastníků regionálních shromáždění. Ta přitom tvoří nejdůležitější prostor pro mobilizaci veřejnosti (Abers, R., N. 2000, str.124). Naopak více byly reprezentovány skupiny s vyšším příjmem na tematických shromážděních a ve volených, jak regionálních, tak tematických fórech. Z hlediska pohlaví byly ženy na nejnižších úrovních participace (shromážděních) zastoupeny zhruba z poloviny, tedy proporcionálně. Ve volených orgánech pak tvořily menšinu. Funkce, které zastávaly, v případě zvolení, byly obvykle “méně” prestižní než role, které zastávali muži (Abers, R., N. 2000, str.127-129).

Dosažené výsledky

Zatímco v době předcházející zavedení PR v PA byly investovány značné prostředky do nákladných a viditelných projektů, zavedení PR vedlo k redistribuci zdrojů ve prospěch menších projektů v oblastech s nedostatečně rozvinutou infrastrukturou. V těchto oblastech vznikaly nové školy a školky, byly vyasfaltovány silnice a zlepšila se tak dopravní dostupnost veřejné dopravy, do řady míst byla zavedena pitná voda a kanalizační systémy atd. Kromě samotných investic PR vedl k rozvoji občanské společnosti, aktivizaci místních obyvatel, vzniku nových spolků, sdružení a iniciativ. Administrativa byla nucena realizovat reformu veřejné správy a zlepšit efektivitu jejího fungování (Dialog Global 2010).

Použitá literatura:

Abers, R., N. 2000. Inventing Local Democracy: Grassroots Politics in Brazil. Boulder and London: Lynne Rienner. Boulder.

Baiocchi, G.. 2003. Radicals in Power: The Workers’ Party and Experiments in Urban Democracy in Brazil. Zed Books Ltd. New York.

Dialog Global, no 25. 2010. Learning from the South: Participatory Budgeting Worldwide – an Invitation to Global Cooperation.

http://participedia.net/cases/participatory-budgeting-porto-alegre